未來垃圾分(fēn)類國(guó)家立法，六大問題待解

近年來，全國(guó)各地陸續開展了城市生活垃圾分(fēn)類回收工(gōng)作(zuò)，但是，生活垃圾分(fēn)類還未達到政府宣傳、公(gōng)衆預期的效果。山(shān)東明基環境發展有(yǒu)限公(gōng)司分(fēn)析原因之一，就是目前我國(guó)尚沒有(yǒu)一部國(guó)家層面的垃圾分(fēn)類的法律。

垃圾分(fēn)類的實施需要哪些法律、法規來推動和予以保障?我國(guó)垃圾分(fēn)類立法存在哪些問題?垃圾分(fēn)類立法應從哪個層面入手?需要解決現實中(zhōng)的哪些問題?其法律制度該如何建立?山(shān)東明基環境發展有(yǒu)限公(gōng)司整理(lǐ)發現了記者對西安(ān)建築科(kē)技(jì )大學(xué)教師餘潔的采訪，整理(lǐ)本文(wén)，通過比較國(guó)外垃圾分(fēn)類立法的優缺點，深入探讨垃圾分(fēn)類的立法問題。

找準垃圾分(fēn)類法律實踐中(zhōng)存在的主要問題，積極着手解決這些問題，并圍繞這些問題進一步完善我國(guó)生活垃圾分(fēn)類立法體(tǐ)系，才是實現我國(guó)生活垃圾分(fēn)類的關鍵所在。

問題一：法律不健全且執行不力

目前我國(guó)關于垃圾分(fēn)類技(jì )術管理(lǐ)的研究較為(wèi)充分(fēn)，但法律方面的規定和研究卻很(hěn)少。與發達國(guó)家相比，我國(guó)城市生活垃圾分(fēn)類起步較晚，相應的立法體(tǐ)系也不夠健全，存在立法過于原則性、法律責任不夠明确、缺乏綜合性法律和配套法律法規等不足。

“究其原因，一方面是國(guó)家前些年對垃圾分(fēn)類的關注程度不夠;一方面是有(yǒu)關垃圾分(fēn)類的法律研究沒有(yǒu)形成獨立的研究領域。”對城市生活垃圾分(fēn)類，我們也并不是束手無策、無法可(kě)依的。法律是存在的，但還不夠健全，有(yǒu)待進一步完善。此外，明基環境發現，就是這些要求不高、尚待完善的法律，在現實中(zhōng)也得不到很(hěn)好的遵守和執行。

現階段我國(guó)有(yǒu)必要采取法律手段規範城市生活垃圾分(fēn)類。在不斷修訂完善現行法律、法規的基礎上，應完善立法體(tǐ)系，制定城市生活垃圾分(fēn)類的綜合性法律文(wén)件和各種配套法律、法規，并将垃圾分(fēn)類的法律研究貫穿于垃圾處理(lǐ)的各環節中(zhōng)。

問題二：基本法定位不清

現在有(yǒu)一些學(xué)者将《固體(tǐ)廢物(wù)污染環境防治法》作(zuò)為(wèi)垃圾分(fēn)類的基本法，但餘潔認為(wèi)，應将《循環經濟促進法》作(zuò)為(wèi)垃圾分(fēn)類的基本法。

垃圾分(fēn)類和回收的目的是要促進資源的回收利用(yòng)，堅持的應是循環經濟理(lǐ)論中(zhōng)減量化、再利用(yòng)和再循環的理(lǐ)念。而《固體(tǐ)廢物(wù)污染環境防治法》的核心理(lǐ)念是污染防治和末端處理(lǐ)。

如果将重心放在污染防治，則将垃圾視為(wèi)污染和危害，就沒有(yǒu)認識到垃圾是“放錯地方的資源”，就沒有(yǒu)将垃圾分(fēn)類回收看做一個系統，則不可(kě)能(néng)圍繞垃圾分(fēn)類投放、收集、清運和處理(lǐ)的各環節來立法。所以，如果基本法定位不清，那麽，整個立法理(lǐ)念和處理(lǐ)思路就會存在偏差。

山(shān)東明基環境發展有(yǒu)限公(gōng)司認為(wèi)，實現我國(guó)生活垃圾分(fēn)類處理(lǐ)是實現垃圾減量化、資源化和無害化的必經之路，是落實循環經濟的重要指标，是實現社會可(kě)持續發展的關鍵環節。所以，有(yǒu)必要将《循環經濟促進法》作(zuò)為(wèi)垃圾分(fēn)類的基本法。

問題三：配套法律、法規不足

“目前關于垃圾分(fēn)類的配套法律、法規隻有(yǒu)一部《廢棄電(diàn)器電(diàn)子産(chǎn)品回收處理(lǐ)管理(lǐ)條例》，其頒布于2009年，目前還沒有(yǒu)正式實施。而日本卻有(yǒu)《容器包裝(zhuāng)再利用(yòng)法》、《家用(yòng)電(diàn)器回收法》等。”垃圾的屬性不同，回收利用(yòng)方式也不一樣，所以需要加強配套法律、法規的建設，并對相關條款進行細化和規範。

明基環境願意借鑒國(guó)外的成功經驗，各國(guó)都沒有(yǒu)制定專門的所謂《城市生活垃圾分(fēn)類法》，而是在完善的垃圾管理(lǐ)法律體(tǐ)系中(zhōng)，垃圾分(fēn)類的法律規制是通過制定一系列綜合性法律或專項法律法規實現的。這種立法的趨勢既符合城市生活垃圾綜合處理(lǐ)系統的基本規律，也符合各種廢棄物(wù)質(zhì)本身的特性。

問題四：地方性法規不到位

2000年，原建設部确定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個城市作(zuò)為(wèi)“生活垃圾分(fēn)類收集試點城市”，并明确試點城市可(kě)以在法規、政策、技(jì )術和方法等方面進行探索和總結，為(wèi)在全國(guó)實行垃圾分(fēn)類收集創造條件。然而，多(duō)數城市經過近20年的努力，垃圾分(fēn)類依然舉步維艱。

其存在的主要問題有(yǒu)：管理(lǐ)部門重視程度不夠;缺少有(yǒu)力的政策扶持和配套的執行措施;市民(mín)對垃圾分(fēn)類具(jù)體(tǐ)辦(bàn)法不了解，無法具(jù)體(tǐ)實施等。在法律方面，則存在地方性法規不到位或立法有(yǒu)空白、各地立法内容過于籠統、缺乏法律責任的規定、地區(qū)發展不均衡等問題。

雖然部分(fēn)城市近幾年已經就垃圾分(fēn)類出台管理(lǐ)條例，但山(shān)東明基環境發展有(yǒu)限公(gōng)司發現，大多(duō)數城市則沒有(yǒu)起步。已出台的法規條例，執行效果也并不明顯，甚至部分(fēn)城市，法規出台後無人執行。除法律、法規之外的一些規定和意見，往往又(yòu)規定得過于籠統，缺乏可(kě)操作(zuò)性和有(yǒu)效指标。

問題五：針對性、可(kě)操作(zuò)性差

談及我國(guó)現有(yǒu)垃圾分(fēn)類法律規定在現實中(zhōng)執行力較差的問題，缺乏法律責任規定、立法技(jì )術較為(wèi)落後是主因。如這些規定往往存在原則性、口号性強的特點，但針對性、可(kě)作(zuò)性較差，且存在法律内容不确定的問題。

比如，《城市生活垃圾管理(lǐ)辦(bàn)法》第九條、第十一條中(zhōng)指出，“應嚴格執行國(guó)家有(yǒu)關法律、法規”。這指的究竟是哪些法律、法規?我們并不清楚，而且也沒有(yǒu)相關的司法解釋。

“所以，應明确法律責任，建立行之有(yǒu)效的制裁機制。”立法中(zhōng)應明确規定國(guó)家、地方、企業和個人在城市生活垃圾分(fēn)類法律中(zhōng)應負的責任和應盡的義務(wù)，指明各地行政主管部門的監督管理(lǐ)責任，并将企業回收利用(yòng)廢棄物(wù)的義務(wù)在法律上予以明确規定。同時，對于違法行為(wèi)，應視程度的不同給予相應的行政處分(fēn)、經濟上的制裁，甚至追究刑事責任。

問題六、各關聯主體(tǐ)責權利不清

山(shān)東明基環境發展有(yǒu)限公(gōng)司覺得，要建立垃圾分(fēn)類的立法體(tǐ)系，一個重要問題就是要分(fēn)析和厘清我國(guó)目前垃圾分(fēn)類法律關系的各主體(tǐ)，明确他(tā)們的權利和義務(wù)。

公(gōng)衆、政府主管部門、居委會、物(wù)業部門等主要主體(tǐ)，都屬于義務(wù)主體(tǐ)。但我們要注意幾點：一是政府主管部門的角色較為(wèi)特殊，它既作(zuò)為(wèi)執法者執行監督管理(lǐ)職能(néng)，又(yòu)要作(zuò)為(wèi)一個守法者具(jù)體(tǐ)組織實施垃圾清運和最終處理(lǐ)處置。所以，它一方面是權利主體(tǐ)，一方面又(yòu)是義務(wù)主體(tǐ)，具(jù)有(yǒu)雙重身份。

此外，我國(guó)還有(yǒu)法律關系外一個特殊主體(tǐ)，即廢品回收者。他(tā)們看上去不是一個單獨的主體(tǐ)，但事實上承擔了很(hěn)大一部分(fēn)垃圾分(fēn)類收集的工(gōng)作(zuò)。

“要建立垃圾分(fēn)類的立法體(tǐ)系，必須分(fēn)析目前這幾個主體(tǐ)的現狀和存在的問題。”對公(gōng)衆來說，要麽不清楚什麽是垃圾分(fēn)類，要麽是想分(fēn)也不知道該怎麽分(fēn);居委會、物(wù)業則被資金來源、人員等問題困擾;廢品回收者的規範管理(lǐ)存在問題;環衛部門究竟是要監督管理(lǐ)還是服務(wù)，其角色是執法者，還是守法者?

明基環境認為(wèi)，垃圾分(fēn)類回收必須要進行企業化運作(zuò)，而政府部門則應該是間接管理(lǐ)，履行環境監督管理(lǐ)的職責。

垃圾的分(fēn)類處理(lǐ)因為(wèi)涉及到公(gōng)共利益，單靠市場機制是不可(kě)能(néng)完全解決的，必須要有(yǒu)法律的強制介入，建構并完善我國(guó)城市生活垃圾分(fēn)類的法律體(tǐ)系。不僅必須明确城市生活垃圾分(fēn)類的相關主體(tǐ)在分(fēn)類中(zhōng)的具(jù)體(tǐ)權利和應盡的義務(wù)，對違反法律規定的行為(wèi)也要進行相應的法律制裁。

同時，山(shān)東明基環境發展有(yǒu)限公(gōng)司認為(wèi)還要改革我國(guó)現有(yǒu)城市生活垃圾管理(lǐ)體(tǐ)制，推進我國(guó)城市生活垃圾綜合處理(lǐ)系統建設，改善我國(guó)垃圾資源回收利用(yòng)宣傳教育機制。